专项债新政全面发威!基建项目建设资金筹集效率UPUP

图片来源:视觉中国
2019年6月上旬,中办、国办联合印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》(以下简称《通知》),在中美贸易摩擦持续僵持、经济增长可能下滑的当口,就地方政府专项债券(以下简称专项债券)发行及项目配套融资措施等问题作出决策部署,有利于规范各级地方政府融资,提升基础设施建设项目的融资效率,推动重大基础设施项目的建设,促进逆周期调节作用的发挥。
《通知》对于政府基础设施建设项目资金筹集效率的提升主要体现在以下七个方面。
一、《通知》明确基建项目政府筹集建设资金的三种主要方式。
对于地方政府如何筹集基建项目所需的建设资金,《通知》在第二部分进行了明确,主要有三种方式:(1)对于没有收益的重大项目,通过统筹财政预算资金和地方政府一般债券予以支持。(2)对于有一定收益且收益全部属于政府性基金收入的重大项目,由地方政府发行专项债券融资;(3)收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入(以下简称专项收入,包括交通票款收入等),且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目,可以由有关企业法人项目单位根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资。
各地方政府可以根据不同项目的特点和条件,选择不同的建设资金筹集方式。
二、允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。
关于这一点,社会上可能存在一些误解,认为可以将发行专项债券所筹集资金用于所有项目的资本金。根据《通知》规定,需要满足相关条件才能使用专项债券作为项目资本金。
一是该项目应为具有较大示范带动效应的重大项目。根据《通知》要求,此类项目主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目。
二是该项目本身要有较合理的收入和收益。根据《通知》规定,要使用专项债券作为资本金的项目应为:评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件。根据此要求,没有收入来源的纯公益性项目是不能用专项债券作为项目资本金的。
三是以项目为载体发行的专项债券只能部分作为该项目的资本金。《通知》要求:允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金。根据此条,以某个项目为载体发行专项债券,不能将所筹集的专项债券资金全部用作项目的资本金,而只能部分资金用作项目的资本金;当然,这种情况发生的可能性本身也较低,地方政府就具体项目发行专项债券时,其发行额度一般不会只是该项目建设需求总资金的较低比例。
四是项目资本金不能全部来自专项债券。《通知》要求:允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金。因此,即使该项目满足使用专项债券作为资本金的条件,但也只能有一部分资本金来自专项债券(当然这个比例目前没有明确高限,有较大的弹性空间),其余部分的项目资本金仍需地方政府按规定筹集。
五是要求一一对应,不允许专项债券用作其他项目资本金。《通知》要求:地方政府要按照一一对应原则,将专项债券严格落实到实体政府投资项目,不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源,不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资,避免层层嵌套、层层放大杠杆。这里不但禁止了将A项目发行的专项债券资金用作B项目的资本金,而且要求以具体项目发行的专项债券不得挪作他用,只能用于本项目。
三、鼓励个人投资者和资管产品等非法人投资者增加地方政府债券投资。
《通知》在第三部分“进一步完善专项债券管理及配套措施”中提出,要扩大对个人投资者发售量以及鼓励资管产品等非法人投资者增加地方政府债券投资。以前地方政府债券个人投资者参与较少,资管产品参与也较少。按照此次通知精神,以后将有更多的个人投资者和资管资产参与政府债券投资,使政府债券资金来源更广、发行更顺利。
四、鼓励发行10期以上长期专项债券匹配期限较长的重大项目。
《通知》第三部分的第(六)点提出:逐步提高长期债券发行占比,对于铁路、城际交通、收费公路、水利工程等建设和运营期限较长的重大项目,鼓励发行10年期以上的长期专项债券,更好匹配项目资金需求和期限。并且要求对于现有项目或其他项目,合理确定再融资专项债券期限,原则上与同一项目剩余期限相匹配,避免频繁发债增加成本。
根据通知要求,以后长期限的地方政府债券发行将大大增加。此前虽有一些长期限的地方政府债券发行,但占比不大,大部分发行的期限较短。按此推进,则地方政府发行更多的长期限专项债,筹集长期限的稳定资金,有利于地方政府从长远的角度规划该地区的基础设施建设。
五、鼓励多渠道筹集项目资本金。
项目进行市场化融资,需要资本金落实、到位后,项目融资才能进行。以前政府组织实施的基础设施建设项目,项目资本金主要来自财政资金注入。根据《通知》要求,从两个方面拓宽了项目资本金的来源:一是对于符合条件的重大项目,允许专项债用作该项目的部分资本金;二是对于一般项目,鼓励地方政府通过统筹预算收入、上级转移支付、结转结余资金,以及按规定动用预算稳定调节基金等渠道筹集重大项目资本金。允许各地使用财政建设补助资金、中央预算内投资作为重大项目资本金,鼓励将发行地方政府债券后腾出的财力用于重大项目资本金。
项目资本金来源拓展后,资本金到位更快,将推动项目市场化融资,从而促使项目总体建设资金全面到位,推动基础设施项目建设。
六、优化债券本息偿付方式,平滑偿债压力。
以前发行的政府专项债,大部分采用到期一次性还本方式;如果在某个时段集中到期的债券数量较多,则政府的偿债压力大,资金筹集压力大,也不利于政府编制较为均衡的财政预算。《通知》要求:完善专项债券本金偿还方式,在到期一次性偿还本金方式基础上,鼓励专项债券发行时采取本金分期偿还方式,既确保分期项目收益用于偿债,又平滑债券存续期内偿债压力。这种本金分期偿还方式,大大平抑了政府集中偿还专项债的峰值,也大为降低了政府集中偿还的压力,便于政府较为均衡地安排政府预算及融资计划;同时,也在很大程度上降低政府因集中偿还债务而引发的违约风险。
七、保障必要在建项目市场化融资。
前几年,国家大力规范政府融资行为,对于被认定为新增政府隐性债务的,要进行问责。在问责的压力下,政府组织的基础设施建设项目市场化融资速度和数量大大降低,甚至一些在建项目后续资金落实不到位。为解决这一问题,《通知》在两处提出了有效的解决措施:
一是在第四部分之(二)要求合理保障必要在建项目后续融资。对于必要的建设项目,以前进行市场化融资时实施政府担保的,应解除非法担保,允许融资平台公司在不扩大建设规模和防范风险前提下与金融机构协商继续融资;因解除了此前的政府担保,为促使金融机构愿意继续提供融资,《通知》鼓励地方政府合法合规增信,通过补充有效抵质押物或由第三方担保机构(含政府出资的融资担保公司)担保等方式,保障债权人合法权益。
二是在第五部分之(五)指出:对金融机构支持存量隐性债务中的必要在建项目后续融资且不新增隐性债务的,也不认定为隐性债务问责情形。此规定将大大释放政府部门相关工作人员干事的积极性,会促使他们主动对接金融机构完成此类在建项目的后续融资,不再担心被问责。
通过以上七个方面的举措,将在政府债务规模总体合理、风险总体可控的情况下,大力提升政府基础设施建设项目的资金筹集效率,为各地方必要的、重大项目建设筹集所需建设资金,充分发挥投资的逆周期调节作用。
注:本文作者为中铁信托有限责任公司研究发展部负责人,文章仅代表作者观点,与公司无关。

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